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在5G、人工智能、云計算、大數據等新一代信息通信技術的推動下，數字經濟快速發展。數據是數字經濟發展的關鍵生產要素。黨中央、國務院高度重視數據要素的發展，多次提出要培育數據要素市場，發揮數據要素價值。2020年，《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《中共中央、國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》密集地提到要加快培育發展數據要素市場，進一步明確數據作為新型生產要素的基礎性和戰略性地位[1-3]。為了進一步做大做強數字經濟，需要加快構建與之相匹配的經濟社會規則和體系，特別是圍繞如何培育數據要素市場，激發數據要素價值，需要進一步加快相關政策、法律法規的制定和落地。

1 數據要素市場發展的現狀

數據作為數字經濟全新的、關鍵的生產要素，在數字經濟發展過程中，能夠與其他生產要素不斷交叉融合，加速迭代組合，引發生產要素跨領域、跨維度、系統性、革命性的突破。一方面，隨著數字技術與國民經濟各領域的融合應用不斷深化，數據的產量、市場規模不斷增長;另一方面，數據要素市場發展的法制環境、政策環境也在不斷優化完善。

1.1 數據要素市場發展的法律基礎制度基本確立

2021年9月,我國數據安全領域的基礎性法律《中華人民共和國數據安全法》(以下簡稱《數據安全法》)正式施行。《數據安全法》界定了數據、數據安全的基本定義，明確了建立數據分類分級保護制度、數據安全風險監測預警機制、數據安全應急處置機制、數據安全審查制度等，確立了數據安全的法律基礎制度框架。2021年11月，《中華人民共和國個人信息保護法》(以下簡稱《個人信息保護法》)正式施行。個人信息作為數據的重要組成部分，是平臺型互聯網企業數據資源的關鍵部分。上述兩部法律體現出我國在平衡個人信息保護和數字經濟發展上的重要考量。至此，《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》共同奠定了我國數據要素市場發展的法律基石。

1.2 數據要素市場發展的政策環境正處于日趨完善的過程中

從部委層面來看，目前我國已經有二十余個部門啟動了行業內的大數據中心體系建設，有些還印發了不同行業和領域的大數據發展文件(見表1)。從地方層面來看，除港澳臺地區外，全國31個省級行政單位均發布了大數據產業發展推進的相關文件[4]。從組織層面來看，自2018年推行第八輪政府機構改革以來，我國已成立26個省市級大數據管理機構(見表2)，這些機構形式有大數據管理局、政務服務數據管理局和大數據管理中心，主要負責本地區數據交易市場監督管理工作，促進數據交易流通。

表1 部委推動大數據發展相關行動/文件

表2 省市級大數據管理局

1.3 數據產量和存量飛速增長

數據要素技術逐步成熟，全球數據產量和存儲量逐年上升，我國數據產量加速增長。根據IDC的統計，2020年全球的數據量達到50.5 ZB(見圖1)，我國的數據量約為11 ZB，并且數據規模快速增長，年均增速超過30%[5]。

圖1 全球每年數據產生量及增速圖

1.4 數據要素市場規模平穩增長

數據要素市場規模穩步提升，但增速下滑。根據Statista Estimates[6]統計，2020年全球大數據市場的收入規模約為560 億美元。但是，由于全球政策環境對數據合規性要求日益嚴格，以及數據流通規則缺位的制約，市場增速呈現下滑態勢。

2 數據要素市場發展面臨的制約

數據要素市場培育是涉及整個經濟社會運轉的系統性工程，需要建立一套與之相匹配的經濟社會規則和新的管理體系。隨著社會的創新技術能力不斷提升，新的業務形態和應用場景不斷涌現，數據要素市場在理論研究、供給能力、安全保障等方面出現短板，具體體現在以下3個方面。

2.1 數據要素理論研究滯后于業務形態的創新發展

數據與云計算、人工智能、區塊鏈等新興技術融合創新發展，涌現了大量的新業態新模式，但數據要素的基礎理論體系尚未建立,相關管理制度仍不完善，阻礙了數據要素市場的建立與發展。一方面，當前對數據要素的基礎理論研究尚存不足。學術界、產業界對數據要素的內涵、發展路徑等尚未形成統一認識，缺少理論指引，尤其對于數據的權屬界定、價值評估、價格形成、交易流通、開發利用等各個環節的理論研究還不夠深入。由于數據確權、數據定價等關鍵環節缺少理論和政策支撐，當前國內數據交易平臺的交易量相比于數據量占比非常低[7]。另一方面，政府制度供給還需進一步加強。我國在2021年正式發布了《數據安全法》《個人信息保護法》，填補了數據安全領域法律法規的空白，后續仍舊需要加強數據安全法、個人信息保護法在不同行業的落地和承接。此外，不同行業數據管理存在職責交叉或“三不管”的真空地帶，數據要素管理體系和治理機制尚未理順，相關政策措施亟待抓緊研究制定。如互聯網金融公司數據、智能網聯汽車數據存在多部門職責交叉等問題，同時這些企業的部分數據業務可能還面臨新監管空白等挑戰。

2.2 數據資源有效供給能力無法滿足經濟快速發展的需求

當前,由于數據管理標準不夠完善、交易體系不夠健全，數據資源整體質量不高、數據資產流通不暢，導致數據資源供給能力無法適應數字經濟快速發展的迫切需要。一方面，當前很多部門和企業尚未摸清所擁有的數據資源底數情況，各行業的數據資源還處在混亂狀態，而且存在數據質量不高的問題，數據難以從資源變為有價值的資產，有效的數據資源供給仍然不足。另一方面，數據資產流通機制尚未建立健全。由于數據管理部門職責邊界、數據流通安全風險隱患、技術標準接口不統一等因素制約，不同部門、不同領域、不同地區的數據開放共享仍存在較大阻礙。

2.3 數據安全保障能力仍需進一步加強

隨著技術和算法的發展，創新應用不斷涌現，不同平臺海量數據聚集后的風險加劇，數據泄露、數據篡改、數據濫用等安全風險壓力巨大。同時，由于監管思路、管理模式及治理手段尚未適應當前技術產業和市場快速發展的現狀，平臺企業大數據壟斷等非傳統安全風險浮出水面。如在數據壟斷方面，由于大量公共數據及用戶數據集中在大型互聯網平臺企業，導致出現了信息繭房、大數據殺熟乃至隱私侵犯等問題，國家需要更新監管思路、加速監管模式改革、提升監管手段技術和保障能力。

3 培育數據要素市場發展的對策建議

面對新一輪科技革命和產業變革深入發展帶來的新機遇，應加快提升數據生產力，構建并完善我國數據治理體系，牢牢把握數據要素發展戰略機遇期，更好地激發數據要素市場的新活力，釋放數據要素新動能，塑造我國數字經濟時代新的競爭優勢[3]。

3.1 優化數據資源供給，解放數據要素生產力

針對數據采集、傳輸、加工、存儲等全生命周期開發技術工具、產品及解決方案，提升數據技術供給能力，確保數據要素市場配套技術的自主生產。推進一體化大數據平臺建設，建立數據共享交易平臺，組織開展數據資源普查登記，摸清數據資源底數。打造標準規范、互聯互通的數據資源開發利用支撐體系，提升高質量數據資源供給能力。

3.2 探索建立數據交易流轉機制，加速數據流通

探索建立數據確權、估值、定價、交易的基本框架，建立數據開發利用、加工運營、交易服務等流通機制。加快建立數據確權機制，按照數據權利類型,明確對應的數據權利主體。研究開發數據資產價值評估模型，探索建立數據資源流通定價機制，綜合考慮一次定價與長期定價相結合、成本定價與收益定價相結合的定價方法[8]。培育數據要素市場，建立數據交易市場化機制，搭建數據交易平臺，建立數據資源配置新模式。探索數據要素一、二級市場配置模式，開展數據中介、數據經紀人、數據信托等交易方式探索試點，實現資源配置程序合規化、效率最大化和效能最優化，促進數據要素合理流通。

3.3 建立完善數據治理體系

依托行業數據主管部門，構建政府主導、多方參與的數據治理體系,厘清政府、企業等在數據要素市場中的權責邊界，形成政務數據和公共數據開放共享機制。完善數據分類分級等管理制度和標準規范，明晰數據生產者、匯聚者、開發者、使用者等各方權利與責任，營造一個良好的數據要素發展環境，推動數據要素資源的創新開發應用。

3.4 強化數據安全保障能力

依據《數據安全法》《個人信息保護法》等相關法律法規，進一步完善落實各行業數據安全管理，提高數據安全監測預警、防泄露、防濫用、防篡改能力。建立并完善數據安全管理體制機制，明確數據全生命周期的安全管理要求，鼓勵采用隱私計算、區塊鏈等技術手段，營造安全可信的數據開發環境，提高對數據訪問、流向控制、數據溯源、數據銷毀等關鍵環節的技術管控能力，確保數據利用來源可溯、去向可查。針對數據要素市場各參與方，強化企業主體責任。

4 結束語

當前，新一輪科技革命和產業變革方興未艾，人工智能、大數據、云計算、區塊鏈等新興技術蓬勃發展，數字經濟快速增長，數據作為數字經濟時代的核心生產要素，其戰略資源地位和重要作用日漸凸顯[9]。但是，當前數據要素市場的發展還面臨著理論研究、供給能力、安全保障等方面的制約，需要進一步加強頂層設計，理順生產關系，構建數據確權、估值、定價、交易的新規則，有效有序地培育數據要素市場，釋放數據要素價值，繁榮壯大數據要素市場發展。

作者簡介：

施羽暇 

中國信息通信研究院政策與經濟研究所高級工程師，主要研究方向為數據要素確權、交易、流通，以及數據安全法律法規等。